PPP+EPC模式在建设领域中的优势和风险防范

时间:2018/05/14 18:22:41 作者:中建政研山东分中心 来源:新丝路金控 责任编辑:lengq

PPP+EPC模式作为近年来我国基础设施建设领域炙手可热的模式,其用途之广、规模之大却同其规范的完善程度格格不入,造成市场上众多“合理不合法”的风险存在,以及在现有模式下为不违规而进行的生搬硬套,这给PPP+EPC模式的应用带来了极大的阻碍,同时也造成了资源的浪费。然而,在PPP+EPC模式毕竟具备其无可替代的诸如优化资源配置、提高工程效率等优点,其在我国的发展前景还大为可观,因而,亟待对PPP+EPC模式做出量身定做的规范。


PPP+EPC模式,是近几年在基础设施建设领域最为炙手可热的两种模式的结合,具体来讲是指EPC中的工程总承包商通过“PPP” 模式以投融资的方式介入项目,通过EPC的实施设计、施工、采购等总承包的交钥匙工程,并且通过投资企业签订的特许经营协议,获得相应回报,在约定周期后将设施移交给政府部门的一种方式,因而PPP+EPC实质上是两种模式的结合。


PPP+EPC的概念辨析


1、EPC模式的概念辨析


在两种模式的基本概念中,首先应当进行辨析的是EPC的概念。


EPC是Engineering、Procurement、Construction三个英文单词的首字母缩写,起源于国际咨询工程师联合会菲迪克1999年出版的《设计采购施工交钥匙工程合同条件》,也即常说的FIDIC1999银皮书。在我国,EPC模式自1982年江西氨厂改尿素工程开始已经经历了几十年的发展。


工程总承包法律法规变迁


1984《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》(国发[1984]123号)


1984《关于工程设计改革的几点意见》(国发[1984]157号)


1984《工程承包公司暂行办法》的通知 (计设[1984]2301号)


1987《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》(计设[1987]619号)


1987《关于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业有关问题的通知》(计施[1987]2002号)(*鲁布革水电站引水系统工程经验.编者注)


1989《关于扩大设计单位进行工程总承包试点及有关问题的补充通知》(89建设字第122号)


1990《关于进一步做好推广鲁布革工程管理经验创建工程总承包企业进行综合改革试点工作的通知》(90建施字第511号)


1992《工程总承包企业资质管理暂行规定(试行)》(92建施字第189号)


1992《设计单位进行工程总承包资格管理有关规定》(建设[1992]805号)


1993《关于开展工程总承包资质就位工作的通知》


1995《工程总承包企业资质等级标准》


1997《中华人民共和国建筑法》(第24条)


1999《大型设计单位创建国际型工程公司的指导意见》(建设[1999]218号)


1999《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》(国办发[1999]101号)


1999《中华人民共和国合同法》(第272条)


2000《关于大力发展对外承包工程的意见》(国办发[2000]32号)


2003《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(建市[2003]30号)


2003《关于工程总承包市场准入问题说明的函》(建市函[2003]161号建办市函[2003]573号)


2005《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》(建质[2005]119号)


2005《建设项目工程总承包管理规范》建设部GB/T50358-2005


2006《关于开展公路工程项目设计施工总承包试点工作的通知》(交公路发[2006]702号)


2011《建设项目工程总承包合同示范文本(试行)》建市[2011]139号


2011《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知》 (发改法规[2011]3018号)


2、PPP模式的概念辨析


1982 年,英国政府提出了 PPP(Public Private Partnership)模式,也叫公私合营模式,即政府与私营商签订长期协议,授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。根据项目的实际收益情况,政府部门向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿。在发达国家,PPP 模式已在基础设施(如水厂、电厂)和非盈利设施(如监狱、学校等)建设等领域得到广泛应用。


“PPP+EPC”模式,是指EPC 总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目,实施设计、施工、采购等实施总承包的交钥匙工程;并且投资企业通过特许经营协议,获得相应回报,在约定周期后将设施移交给政府部门。在国家力推PPP模式的背景下,很多没有建设工程背景的公司尤其是金融公司涌入基础设施建设领域。


这些金融公司在资本募集方面相对于工程建设企业拥有更强的优势,然而在建设工程方面经验的欠缺使得这些金融企业必须与工程建设企业进行合作,以便在与政府进行协商洽谈的过程中更加全面掌握整个项目的进程与风险。与此同时,工程建设企业也愿意与金融公司进行合作,从而获取更多的项目机会。在此情形下EPC+PPP模式项目架构有了新发展。工程建设企业与金融企业组成联合体参加PPP项目社会投资人投标,其中工程建设企业作为共同的投资人,并作为PPP项目建设承包商与项目公司签订建设合同。


PPP+EPC的概念辨析


PPP+EPC优势:


PPP+EPC的概念辨析


(1)减轻了政府部门的财政压力,新型的项目融资模式。


为发展和维持日益增长的人口所需的基础设施,政府面临的融资压力也越来越大。推进城镇化,修缮老旧设施,满足新进入城镇的居民的公共需求,以及完善公共服务缺失或供给不足地区的基础设施等,都是政府部门面临的挑战。


此外,由于基础设施的运营经常产生赤字,只能靠财政补贴,这也增加了公共资源的支出。面临上述压力,大多数政府的财力有限,融资压力巨大是成为调动私人资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理,则可调动此前闲置且正在寻求投资机遇的本地、地区或国际范围内的私人资本。私营部门进入PPP项目是为了利用其管理能力和经验(特别是公用事业)获利。参与PPP的私人资本通过提供服务获得政府补偿,从而获取适当的投资回报。


(2)政府部门和民间部门可以取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方身上的不足。


双方可以形成互利的长期目标,可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务,提高生产效率。由政府财政单独投资并进行经营管理的生产方式往往缺乏效率,比如财政资金是共有资金,使用财政资金是在花别人的钱办别人的事,难免缺乏效率。采取PPP项目模式则将花别人的钱办别人的事转变为企业花自己的钱办自己的事,必将提高生产效率。


(3)PPP+EPC模式下,设计方案更加合理。


PPP结合EPC模式在设计本工程时,某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式时,需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划,因此施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作,这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用;由于设计、采购、施工都可以在一个项目部宏观控制下完成,技术人员可以相互交流,密切配合,使得设计更加易于施工操作,更经济合理。设计、采购、施工阶段部分工作重叠进行,大大缩短了工程工期[3]。工期缩短了降低了工程费用,工程也可以早日投产使用创造效益。


(4)PPP+EPC适应当前工程建设市场和建设施工企业的需要,具有较好的前景,实现企业做大做强,实现更高的经济效率。


在该模式下,项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及私营机构的融资成本统称为PPP合同约定成本,由于EPC在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥,PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本,形成了PPP+EPC项目的优势。


(5)PPP+EPC把EPC里面的精细化管理方式融入到PPP里面去。


PPP+EPC能较好的将项目的投资、工期、质量控制在最合理的范围内,这对于PPP项目的总融资及资金链有了目标计划,较好的保证项目实施。


(6)PPP+EPC避免“二次招标”


PPP项目通常属于《招标投标法》第三条第一款所规定的“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”,依照有关规定,PPP项目需采用招标等方式选择社会投资人,工程建设需招标选择施工单位,“二次招标”,对于想通过“PPP”投融资方式介入项目的工程承包方可能使社会资本方不能中标的风险,PPP+EPC的操作方式营运而生。


PPP+EPC的概念辨析


PPP+EPC模式的风险控制:


PPP+EPC的概


通常情况下,PPP项目选定投资人以后投资成立项目公司SPV,由项目公司SPV作为建设单位建设运营PPP项目:涉及选择设计单位、施工单位、设备材料供应商等单位;签订相关合同;完成项目建设、运营投资项目。在PPP+EPC模式操作的项目中存在法律风险、金融风险、建造风险、运营风险、政治环境风险等需进行控制和防范。


(1)PPP+EPC中的法律风险


PPP+EPC并不是PPP的一种具体模式,PPP+EPC的提出,是顺应众多工程承包商投资PPP项目的需要,EPC+PPP模式的合法性基础在于《招标投标法实施条例》第九条所规定的:“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的项目可以不进行招标。”但从法律规定看,符合允许不招标的范围是有要求的:法规仅仅明确适用于“特许经营项目”而并非“PPP项目”。目前并没有任何法律法规明确规定 “特许经营项目”和“PPP项目”是相同含义、可以互相替换的概念。


利用“PPP+EPC”的操作方式避免二次招标的确有其合理性,但是在缺乏法律法规权威解释的情况下,这样的操作可能“合理而不合法”。对于PPP+EPC法律风险,从风险管理角度无非是承担、化解防范和转移三种选择方式,PPP+EPC项目有很强的行业性和地域性,PPP项目主体多样,需要从项目的具体情况、项目商业要求、制度、成本等方面设计相应的风险机制,保护自身利益。


(2)PPP+EPC中的金融风险


PPP 运行模式的实施核心是特许运营公司的设立,该公司可以通过股份募集、银行贷款、发债、资产证券化等单一或者混合的市场化方式举债并承担偿债责任。政府对特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,但不承担投资者偿债责任;与一般的投资项目不同,PPP项目具有投资巨大、杠杆融资高、建设投资期长、融资成本较高等特点,在这种投资过程中存在着汇率风险、利率风险、通货膨胀等风险。


风险分担是项目发起人进行风险管理的重要措施,项目发起人需要在项目的前期与政府机构、贷款银行以及各个参与者进行多次的谈判,并通过签订合同的方式实现项目风险的转移,从而降低自身面临的风险。将汇率风险分担的条款设置在PPP项目合同中,如此一来,项目发起人将需要面临的风险转移到利益的相关者中,之后项目发起人需要考虑的是剩余汇率风险的风险管理。


(3)PPP+EPC中的建造风险


“PPP+EPC”模式下,EPC 承包商既是建设方又是工程施工商,因此工程监理的独立性得不到保障,建设过程中暴露的问题往往在事后才被发现。在PPP+EPC合同条件下,建造风险涉及工程设计,设备材料采购,工程施工,项目试运行。工程设计工作由社会资本方进行,相应的设计错误和缺陷也是由社会资本方承担。


因此,在进行工程设计时应严防设计缺陷的发生;同时,工程设计需注意不要侵犯知识产权。设备材料采购工作的好坏直接关系到项目的成败:设备,材料的规格、型号、数量是否齐全,质量是否符合要求,这些风险不单单贯穿整个采购过程,而且直接影响整个工程项目的费用和进度,并决定工程项目建成后能否连续稳定安全运转;施工是工程项目建设过程中的重要阶段之一,它影响到项目的全过程,根据施工阶段情况,又可将风险分为技术风险,现场条件风险,施工风险,HSE管理风险等;PPP项目往往集中在交通、运输、生态环保工程等大型项目上。建设的时间一般为二到六年,有时长达十几年或更长,在施工过程中管理难度大,涉及面广,对环境的影响大。因此,施工过程中充分考虑健康安全,环境问题,人与自然的和谐统一是EPC总承包商面临的重要课题;试车运行是建设的最后一道程序,也是全面考察建造质量关键环节。


(4)PPP+EPC中的运营风险


PPP+EPC中的运营风险主要是市场收益不足风险、配套设备服务提供风险、市场需求变化风险、收费变更风险、政府信用风险。为保证项目运营,充分的做好市场调查,做好市场预测工作和风险分担机制,加强管理人员的风险管理意识,建立有效的项目风险管理制度和措施,设立强有力的项目建设管理机构和运营管理机构,并设置专业人员。


对项目从前期可行性研究、设计、施工、验收到运营整个项目过程中的各项活动进行有机的计划、组织、控制、协调,主要对工程的设计标准、质量、进度、费用等关键因素进行严密的控制,使各项指标控制在预期的范围之内。如果实施过程中发生偏离现象,及时预警并制定相应的措施,保证项目的顺利实施和高效运营。


(5)PPP+EPC中的政治环境风险


政治风险包括暴乱、恐怖主义、战争等。近年来,越来越多的企业走出国门,进入国际工程市场,不少业主倾向综合效益等优势,EPC模式在发达国家渐渐成为了工程承包主流模式,国际市场的 EPC 应用技术也趋于成熟。EPC 总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目,在项目管理中,风险管理是非常重要的,对于 EPC 项目,风险管理就显得尤为重要,由于 EPC 项目建设规模大、系统繁杂、涉及专业技术面广、参与项目建设的利益相关者多并且关系复杂,这就增加了项目实际偏离预期的可能性。


如何进行 EPC 项目的风险管理,显得尤为重要,EPC大型项目的资金成本增加通常都与工程所在国的环境有关,比如该国的政局的稳定性,国际关系状况,国有化没收与征用,拒付债务,恐怖袭击,国家宏观经济政策,产业政策调整,通货膨胀,汇率变动,换汇控制,利率风险等等方面的影响,而且,风险程度随着项目规模的扩大而增加,因此,工程所在国的环境很大程度影响PPP+EPC项目报价和收益。这些风险必须在业主和承包商之间进行合理分担,实现双方均能够接受的效益组合最大化。


结语


在基础设施市场持续火热的情况下,工程建设企业以PPP+EPC进入基础设施领域参与PPP项目,从国外近年来的经验看,以下几个因素是成功运作的必要条件:


(1)政府部门的有力支持。


(2)健全的法律法规制度。


(3)专业化机构和人才的支持。


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