中美并表监管制度梳理以及对信托行业监管的启示

时间:2018/05/16 09:29:32 作者:创新研究部 来源:中融研究 责任编辑:lengq

1、发展背景 


近几年,我国金融混业经营的发展趋势日益明显。金融市场开始出现持有银行、证券、保险、信托、基金、租赁等金融行业全牌照的金融集团。而金融机构不断的集团化、复杂化和规模化,使其风险难以得到全面监管,从而容易引发系统性风险。以2008年发端于美国的金融危机为例,次货风险在不同金融机构、集团间传递,最终酿化为系统性金融危机。


美国于1999年开启金融混业经营,其防范金融系统性风险的一个核心思路是建立金融集团的并表监管制度。借鉴美国经验,我国分别于2014年和2015年发布并施行了《保险集团并表监管指引》与《商业银行并表管理与监管指引》。上述指引虽然加强了我国对银行和保险机构的并表监管,但是仍缺少对于信托公司等非银行金融机构并表监管的相关制度。


截至2017年底,信托行业受托管理规模已达26万亿,同时68家信托公司的股权结构也较为复杂,因此,有必要制订信托行业的并表监管政策。


2、并表监管制度的主要原则 


并表监管的概念


并表监管(consolidated supervision)是指监管机构在并表的基础上,从集团层面对金融集团的财务情况、资本情况和总体风险进行全面和持续的监管,以确保金融集团的稳健经营。并表监管可以应对金融集团资本重复计算、内幕交易、风险传递与集中、透明度不高和子公司自主权被操控等问题,实现对金融集团的整体监控。


并表监管中的“并表”与会计并表有很大区别。最早的并表是指会计并表,后来又引入了资本并表和风险并表。其中,资本并表是指根据审慎监管要求对金融集团中所有附属机构的资本进行合并,风险并表是指将所有附属机构的风险暴露进行合并。因此,会计的财务报表合并只是并表的一部分。


并表监管的适用对象是金融集团。根据联合论坛2012年出台的《金融集团监管原则》,金融集团是指在受监管的银行业、证券业或保险业中,实质性地从事至少两类金融业务,并对附属机构有控制力和重大影响的所有集团公司。


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并表监管的理论基础


并表监管的建立主要为解决以下几个问题:


一是金融集团风险难以把控。一方面,金融集团拥有众多的附属机构,每一附属机构都有其自身的风险;另一方面,金融集团的附属机构从事不同性质的业务,业务性质的差别导致风险性质的差异。


二是金融集团股权结构复杂。反向持股、交叉持股等复杂的股权结构会产生以下问题:

资本金容易重复计算,导致集团资本金额虚增,影响监管者对集团资本充足性的判断。

容易滋生内幕交易、欺诈、利益输送和监管套利等问题。


三是金融集团经营失败对整个金融系统产生的负面影响。大型金融集团往往在关键金融市场承担着提供核心金融服务的职能,一旦其经营失败,不仅会严重损害债权人和股东的利益,而且对金融市场乃至实体经济造成严重的冲击。


3、我国并表监管现状 


我国对金融业的并表监管进行了长期探索。我国借鉴国际审慎监管的成功经验并结合中国国情,构建了一套金融监管制度框架和评级体系。并在此基础上不断完善,使监管制度日趋科学。


我国银监会分别于2014和2015年发布和施行了《金融资产管理公司并表监管指引(试行)》和《商业银行并表管理与监管指引》。保监会于2014年印发了《保险集团并表监管指引》。


这三篇指引分别规定了银行、保险公司、金融资产管理公司的并表监管制度。下面我们对银行、保险、金融资产管理公司并表监管分别进行简要梳理。


并表监管的范围


总体上,我国银行集团、保险集团和金融资产公司的并表管理范围都是遵循“实质重于形式”的原则,以控制为基础,同时充分考虑金融业务和金融风险的相关性,即:


当上述金融集团对被投资机构形成控制时,被投资机构应当纳入并表管理范围;


当被投资机构不为上述集团所控制,但其总体风险足以对集团的财务状况及风险水平造成重大影响,或其所产生的合规风险、声誉风险造成的危害和损失足以对集团的声誉造成重大影响的,应当纳入并表管理范围。


并表监管的内容


《商业银行并表管理与监管指引》从9个方面对商业银行并表监管进行了规定,其中包括:业务协同、公司治理、全面风险管理、资本管理、集中度管理、内部交易管理、风险隔离、商业银行并表监管。该指引中的几个重点内容包括:


明确商业银行并表管理的首要责任人;


明确三种并表范围:既会计并表、资本并表和风险并表;


规定并表监管包括定量和定性方法。


要求商业银行对于银行集团承担实际风险和损失的非信贷和表外业务,建立全口径分层次的风险分类、资本占用和风险拨备制度;


将跨业通道业务纳入并表监管并细化风险隔离相关要求;


要求商业银行按照相关监管规定的要求,制定并定期更新完善银行集团层面的恢复计划。


《保险集团并表监管指引》明确了包括集团结构、公司治理、风险管理、内部交易、偿付能力、资产负债管理、流动性风险等7个方面的并表监管内容。同时还强调保险集团承担并表管理的主体责任。


《金融资产管理公司并表监管指引(试行)》从5个方面对金融资产公司并表监管进行了规定,其中包括:最低资本监管、杠杆率监管、内部交易(包括风险隔离)监管、大额风险暴露监管、流动性风险监管。而并表监管的基础环境建设主要包括5个方面:公司治理监管、风险控制监管、战略与声誉风险监管、信息系统监管、信息披露监管。


4、美国并表监管现状 


1999年美国颁布了金融服务现代化法案,标志着美国银行业开始走向混业经营。目前,美国并表监管的制度体系较为成熟,因此理解和借鉴美国并表监管的理论与实践,对我国进一步开展并表监管起到一定的借鉴意义。


美国并表监管模式以美联储为核心。目前,美联储为银行控股公司、金融控股公司、部分非银行金融机构(在金融稳定检查委员会的指定下)的并表监管机构。美联储为防范金融集团混业经营引起的系统性风险,构建了两套金融集团并表监管制度,分别是银行控股公司的并表监管制度和大型复杂金融机构的并表监管制度。


美国银行控股公司的并表监管制度梳理


银行控股公司并表监管的法律渊源


1956年《银行控股公司法》赋予美联储对银行控股公司的并表监管权、信息获取权、监督检查权和规则制定权。


1999年《金融服务现代法案》授权美联储对金融控股公司进行并表监管,并随时要求其提交有关报告。


美联储于2008年出台了《银行控股公司和外国银行的并表监管》的监管文件,规定了美联储对银行控股公司、金融控股公司的具体并表监管制度。


银行控股公司并表监管的监管机构


美国银行控股公司并表监管是以美联储为核心组成的伞型监管。除了美联储,其他监管机构包括银行主监管机构(Primary Bank Supervisor)和功能性监管机构(Functional Regulator)。


银行主监管机构在联邦层面为货币监理署,在州层面为各州政府的银行监管机构。货币监理署负责监管所有全国性银行以及外资银行在联邦注册的分行和代理行。各州银行监管机构则负责在各州注册银行的监管工作。


同时,对于参加存款保险的银行,联邦存款保险公司负责对所保险存款的风险进行监察。功能性监管机构主要有美国证券交易委员会、商品与期货交易委员会、联邦保险办公室。这些功能性监管机构分别负责证券、期货、保险等领域的监管。


为了协调不同监管机构之间的职责分工,加强监管的协调性和整体性,美国建立了伞型监管机制:银行、证券、保险监管机构负责对银行、金融控股公司的不同金融业务进行功能性监管,而美联储则负责对银行、金融控股公司进行总体监管。同时由美联储牵头领导各监管者之间的跨部门协调工作。


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银行控股公司并表监管的监管对象


银行控股公司并表监管的监管对象分为银行控股公司和金融控股公司。


银行控股公司是指间接控制一家或多家银行的公司,控制标为:


持有被控银行25%或以上有表决权的股票;


拥有选举过半数董事的权限;


拥有支配经营的权限。


银行控股公司所能从事的业务包括:


传统业务:吸收存款、发放贷款、商业票据承兑等;


附带业务:开展银行业务所必需的附带业务,包括投资、信托;


衍生业务:银行控股公司或其子公司根据《银行控股公司法》从事“与银行业务密切相关的业务”,如证券承销、证券经纪。


美联储根据银行控股公司的规模、复杂性、托管和信托业务的范围、在支付清算系统中的角色等因素,将银行控股公司分为三类


大型复杂银行机构


区域型银行控股公司


社区银行控股公司


在监管分组的基础上,美联储对不同类别的银行控股公司实行不同的并表监管规则。美联储将监管重心集中于对金融市场有着重要影响的银行控股公司和那些虽然不是大型银行控股公司,但是却提供核心清算系统服务和在关键金融市场扮演重要角色的区域型银行控股公司。


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1999年《金融服务现代化法》给予银行控股公司两种选择,一种是继续作为传统的银行控股公司;另一种则可以转换为金融控股公司,从事业务包括证券承销和自营买卖、保险代理和商人银行业务。而金融控股公司服从《金融服务现代化法》。


银行控股公司并表监管的监管内容


1)知悉银行控股公司的经营信息


信息包括四个方面:


公司战略的重要活动、业务种类


业务种类、法人实体和管理结构


公司治理、风险管理和内部控制


参与核心金融市场的活动


监管机构会根据各个银行控股公司的具体情况,通过与公司管理层的沟通、监管报告、公开报告、监控系统以及第三方形式,获取不同种类的信息。同时,美联储会将这些信息与行业趋势和同类型银行控股公司的信息进行对比,以确保能及时识别异常风险。


2)在并表基础上评估银行控股公司


美联储对银行控股公司的评价方法反映在FRI(Financial Condition,Risk Management,Impact)评价系统中。美联储会根据以下三个因素的基础上对每一家银行控股公司进行FRI评级:


核心公司治理、风险管理和内部控制;


并表基础上财务状况的健康程度;


非银行法人机构对存款附属机构的负面影响。


3)监管者之间的跨部门协调。跨部门协调要求:


美联储在最大限度内新人和依赖其他监管这的评估和信息;


美联储将监管重点集中于银行控股公司的重大风险,而明确规定这些重大风险应主要集中于跨机构的领域或者是其他监管机构为监管的领域,以避免重复监管;美联储和本国其他监管者、外国监管者分享其在监管过程中所获取的信息。


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美国大型复杂金融机构的并表监管制度梳理


大型复杂金融机构并表监管的法律渊源


《华尔街改革与消费者保护法》从三个方面规定了美联储对大型复杂金融机构所负的监管职权。


一是美联储有权对大型复杂银行控股公司、金融控股公司和非银行金融机构设定更高的审慎监管标准。


二是当金融稳定监察委员会认为某些非银行金融机构对美国金融稳定构成威胁时,可以指定其受美联储的监管。


三是对于受美联储监管的金融机构,如果金融稳定监察委员会认为其对美国金融稳定产生威胁时,也可建议美联储适用更高的审慎监管标准。    


美联储于2012年出台了《大型复杂金融机构并标监管框架》。根据该文件,美联储应对符合一定标准的大型复杂金融机构进行更高标准、更多监管关注和更具宏观审慎色彩的并表监管。


此外,美联储分别在2013年和2014年出台了《评估资本充足率时应更加关注风险转移—大型复杂金融机构并表监管框架的补充性指引》和《加强关于大型银行控股公司回复与处置(计划)准备的监管预期—大型复杂金融机构并表监管框架的补充性监管指引》。


大型复杂金融机构并表监管的监管机构


大型复杂金融机构的并表监管除了美联储外,还包括金融稳定监察委员会和大型金融机构监管协调委员会。


金融稳定监察委员参与大型复杂金融机构的并表监管时,有3个权利:


在识别系统性风险时,有权指令金融研究办公室收集大型复杂金融机构的相关信息;


可以指定非银行金融机构受美联储监管;


有权建议美联储向大型复杂金融机构适用更高审的慎监管标准。


大型金融机构监管协调委员会负责识别大型复杂金融机构的系统性风险,并采取监管措施增强这些金融机构的安全水平。


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大型复杂金融机构并表监管的监管对象


根据《大型复杂金融机构的并表监管框架》,纳入大型复杂金融机构并表监管的公司主要有:


大型金融机构检查协调委员会所监管的公司(LLSCC金融机构)。此类金融机构分为由美联储负责并表监管的超大型、高复杂国内外金融机构,以及被金融稳定委员会指定归美联储监管的非银行金融公司;


大型银行机构。其中包括了总资产超过500亿美元且不在LLSCC金融机构之列的银行控股公司和储蓄贷款控股公司;


大型外国银行机构。其中包括了总资产超过500亿美元且不在LLSCC公司之列的外国银行机构。


大型复杂金融机构并表监管的监管内容


1)加强公司弹性的并表监管措施


美联储从4个方面要求大型复杂金融机构加强公司弹性。


建立有效的资本和流动性计划与头寸;


建立有效的公司治理;


建立恢复计划。恢复计划的具体细节在《恢复与处置准备的原则和实践》中与以规定;


有效的核心业务的管理。


2)减少大型复杂金融机构经营失败的并表监管措施


美联储通过4个方面来减轻大型复杂金融机构经营失败对整体经济造成的不利影响。


加强关键业务运营的管理。确保关键业务运营设施可以持续提供服务。关键业务运营设施包括提供全国性的清算服务、提供大规模的储蓄、保管、信托和保险服务。


对银行附属机构的支持。银行机构所引起的风险可能对金融安全网造成致冲击。因此大型金融集团应该为银行提供财务和管理支持,这要求母公司应保持充足的流动性、现金流和资本力量。同时,对银行机构的支持也要求母公司及非银行附属机构自身经营产生的风险不得威胁存款附属机构。


设置处置计划。《华尔街改革与消费者保护法》要求资产超过500亿美元的金融机构应该制定处置计划。美联储在《大型复杂金融机构并表监管框架》中对处置计划提出了明确的要求和标准。


加强风险型宏观审慎监管措施。《华尔街改革与消费者保护法》要求美联储在关注个体安全的同时,也通过相关宏观审慎措施维护金融系统的稳健。具体措施请参照《华尔街改革与消费者保护法》。


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5、我国信托行业并表管理展望 


我国目前信托专业子公司大概有三类,即PE子公司、国际业务子公司、财富管理子公司,其中后者尚无独立设立实践。相比发行信托计划,信托公司更适合通过PE子公司拓展一级市场业务。


首先,在PE业务中,IPO是最为重要的一种退出方式,但由于政策限制,股权投资信托计划尚无法通过IPO实现退出。因此通过设立专业子公司才能合法合规。


其次,在目前信托公司业务体系下,通过专业子公司可为相关业务人员制定更为合理的薪酬激励制度。


目前的现实情况是,信托公司设立专业子公司进行专业化发展的同时尚未建立系统的监管制度和展业规范。同时,由于信托公司及其子公司由银监会监管,而信托PE子公司通常是私募基金管理人,其运作目前受证监会管辖的基金业协会管理,从而造成信托PE子公司成为监管交叉地带。


信托作为我国金融业四大板块之一, 2017年年末管理资产规模超过26万亿元,因而有必要通过并表监管加强信托公司对内部机构的整体风险把控。


美国采取的功能性并表监管,使其并表监管制度覆盖了金融行业内的各个板块。而我国由于开展并表监管较晚,信托行业还未有明确的并表监管制度。但去年以来资管机构统一监管的呼声日渐高涨,信托公司的顶层监管制度设计也开始快速推进。


从本质上说,并表监管是一种汇总性监管,监管的起点是金融集团账表的合并,并在此基础上审视和评估金融集团的风险状况;其次,并表监管是一种目标性监管,并不强调具体的监管手段和实施标准,而更强调金融机构的稳健经营和金融系统的安全;第三,跨国金融机构的并表监管首先是母国监管,驻在国监管应作为并表监管的补充。我国信托行业的并表管理遵循的应该不外乎这种思路。并表管理规定应解决子公司适用监管定位问题,或者与信托公司统一并表监管,或者单独制定监管标准。建立并表监管模式,统一监管制度实施后,套利空间将会减小,有利于保护我国金融市场的稳定发展。


建立信托公司并表监管制度符合目前统一监管的原则,有利于规范信托公司及其附属公司的运作行为,有利于信托公司的健康发展。


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