数据信托:一种实现高效数据治理的信托方案
数字经济时代,如何在保护个人隐私和数据安全的前提下促进数据资产的高效流通是亟待解决的重要问题。由于数据主体与数据控制者之间存在不平衡的权力关系,传统“赋权保护模式”在数据治理领域已被证明是低效的。数据信托将信托的理念和制度引入数据治理中,试图解决数据领域中的“信任赤字”问题,有望成为保障数据权利、促进数据流通的有效手段。正如《MIT科技评论》将数据信托评为“2021年全球十大突破性技术”①时给出的理由所示:“尽管这些信托的结构和功能仍在定义中,而且仍然存在许多问题,但数据信托以为隐私和安全方面的长期问题提供潜在的解决方案而闻名。”本文将简要分析数据信托的内涵,剖析数据信托在我国数据治理领域的潜在价值,并阐述信托公司开展数据信托业务探索的机遇与挑战。
数据信托的内涵
(一)背景:大数据时代,传统的权利保护模式难以有效保障数据主体的权益
数据的安全保护和流通利用直接关系到数据主体的人格利益和财产利益。面对大数据时代数据收集和使用方式的复杂性多样性,传统的法律赋权模式难以在促进数据流通的同时维护数据安全,现实中数据被泄露、滥用等问题日益频发和严重。其根本原因是数据主体和数据控制者之间不平衡的权利关系:数据主体(如个人、企业等)对数据保护通常力不从心,而相对于数据主体来说,数据控制者在数据操控方面往往处于支配地位。
以欧盟2016年推出的《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation,简称GDPR)为例,这种赋权模式只在形式上赋予了公民数据权利并假定个人可以积极维护自身权益,但事实上却忽视了数据侵权案件举证和维权的难度,更无法解决数据处理利用关系中各方当事人地位不平等的根本问题。
(二)提出:解决数据领域的“信任赤字”问题
信任对一个社会的经济繁荣和竞争力起到基础性作用,高度信任的社会可以降低交易成本并促进创新②。在数据领域中,传统赋权模式无法创造出“信任”:数据主体不信任数据控制者,数据控制者不信任数据处理者等等。
数据信托将信托的理念和制度引入数据治理中,试图打破数据主体和数据控制者之间不平衡的权利结构,核心就是解决数据治理领域的“信任赤字”问题。不过,强调法律赋权和加强政府监管的传统路径在数据治理领域依然发挥着不可或缺的基石作用,而数据信托则主要起到构建高效、灵活、可信的数据流通环境的作用,有望成为一种实现高效数据治理的信托方案。
(三)理论:域外数据信托主要包括两种模式
国际上,英美两国发展出了两种不同的数据信托构想:美国是“信息受托人”构想,主张以数据主体为委托人,以数据控制者为受托人,直接向居于优势地位的数据处理者苛以信义义务,要求其不得与数据主体利益相冲突;英国则提出“第三方数据信托”构想,主张引入独立第三方机构为数据信托受托人,以其专业优势对抗以互联网平台为代表的强势数据企业,保障数据隐私安全。两种模式均致力于制衡数据处理者的优势地位,强调数据主体的知情权和控制权,有助于调整数据主体与数据控制者之间不平衡的权利结构,但在理论出发点、法律依据、受托人身份、制度实践等方面依然有较大差异。
我国学术界也针对两种数据信托模式展开讨论研究,多数学者主张引入数据信托理论,以此来维护数据安全、促进数据流通。考虑到信托财产独立性要求、受托人双重利益冲突、强监管导向等现实问题,国内学术界普遍认为英国的“第三方数据信托”方案更加符合我国数字治理的实际需求。
(四)实践:国内外已积累了一定探索经验
伴随着数据信托理论的提出和发展,欧美已有多个国家在不同数据治理场景下开展了丰富的实践探索。例如,英国开放数据研究所联合英国政府人工智能办公室和“创新英国”于2018年12月开始进行三个数据信托试点项目,在打击非法野生动物贸易、城市数据共享、跟踪食物浪费的数据应用场景下,探索数据信托解决方案;谷歌的人行道实验室(Sidewalk Labs)在多伦多的“智能城市”项目中开展“公民信托计划”,管理和使用城市公共数据;英国生物银行(UK Biobank)管理着数十万志愿者的医疗数据信息,提供给全球研究机构有偿使用等等。
近年来,我国也陆续开始了一些以数据信托为核心的实践探索。2023年,贵阳大数据交易所为个人简历数据的数据授权、采集加工、安全合规、场景应用、收益分配提供闭环流转平台;中航信托基于共同受托人模式,通过数据信托服务电力领域数据应用,发掘并实现数据资产价值,保障数据安全流通;杭州工商信托也于今年初正式成立“杭工信·数金晟1号数据信托”,该产品是杭州征信有限公司以合法持有并经营的数据服务收益权作为委托财产设立资产服务信托。杭州工商信托作为受托人,以信托合同架构为载体,完成资产权属确权行为等等。
数据信托可为我国数据治理贡献重要价值
(一)数据信托可构建结构性分置的数据产权制度体系
界定数据权属、明确数据权利是促进数据要素流通的前提条件。数据作为一种特殊资产通常兼具人格权和财产权属性。我国现行法律体系强调对数据人格权的保护,但缺乏针对数据财产权的制度安排③。数据虽然已被确定为生产要素,但现行法律对数据要素的所有权及其相应的使用权、收益权均没有明确界定,不能有效保障数据所有者对数据收益权利的合理实现④。亦有学者主张构建数据主体拥有数据所有权与数据处理者拥有数据用益权的二元权力结构,用以协调多方利益诉求⑤。可见,数据产权制度有其独特性和复杂性,需要明确数据要素各参与方的权利划分,保护各方合法权益。
2022年,国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(简称“数据二十条”),提出“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征,分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利,建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”,基本搭建起分类分级确权授权和“三权分置”的数据产权制度框架,以解决实际问题为导向,促进数据使用权交换和市场化流通。在实际操作中,数据信托可以利用信托制度优势,将数据的分置产权分别赋予不同的信托当事人,搭建符合“三权分置”规范的权利结构,在可信的制度环境下实现数据权利的有序流转。
(二)数据信托可促进数据要素安全高效流通交易
数据的价值实现取决于数据流通的效率,而数据的非竞争性、正外部性、衍生性、共享性、时效性、与数字技术不可分离等特性无疑增加了数据流通的复杂度,需要以创新的数据治理思路搭建安全高效的数据流通机制。除了可以明确划分数据产权结构之外,数据信托还具有交易风险可控、流通功能多元、交易架构灵活等优势,为数据安全高效流通提供制度保障⑥。
首先,数据信托的风险隔离机制可以降低交易风险,鼓励数据实现充分的交易流转。委托人与受托人、受托人与受益人之间的两道风险隔离,可以有效保证数据交易和数据开发使用关系的长期稳定。与委托代理等契约关系相比,数据信托是风险最小的授权运营形式。
其次,数据信托能够提供数据托管、数据增值、数据共享、数据资产证券化等多种流通功能,在降低数据流通风险的同时丰富数据价值创造的渠道,最终提高数据要素的价值属性。
再次,作为数据治理模式的创新,数据信托通过有效的责任托管、平等的协商沟通,高效串联起数据链上下游的数据拥有者、数据控制者、数据开发者、数据用户、受益人等多元主体,合理平衡不同主体利益诉求与权利关系,并针对不同数据产品和应用场景定制化设计数据流通模式,实现不同主体之间权利保护与价值开发的均衡⑦。
(三)数据信托可优化数据要素市场的收益分配
在数据创造价值的过程中,收益分配是数据要素市场中各参与主体关注的核心议题。“数据二十条”提出“坚持‘两个毫不动摇’”、“谁投入、谁贡献、谁受益”的基本原则,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时,“数据二十条”又提出“推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜”的政策导向,用以激励数据价值的充分挖掘。此外,“数据二十条”还提倡“分红、提成等多种收益共享方式,平衡兼顾数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间的利益分配”,并明确政府要在数据要素收益分配中发挥引导调节作用。
整体来看,我国对于数据要素流通收益分配的制度设计参考了美国1980年为促进知识产权发展而推出的《拜杜法案》,核心思想是统筹考虑数据要素在价值实现链条上各个环节的参与者之间的利益诉求问题。
数据信托可以为数据要素价值创造过程中的利益分配提供解决方案,满足各方主体的利益诉求,从而最大程度推动数据要素的流通和价值挖掘。在信托模式下,数据权利人(委托人)获得由其贡献决定的价值分配,数据受托者(受托人)收取受托服务费用,数据开发者获得使用价值的贡献报酬,各方实现互利共赢。
信托公司探索开展数据信托业务的条件已逐渐成熟
(一)数据成为发展新质生产力的重要生产要素
党的二十大报告明确提出,要加快发展数字经济,促进数字经济和实体经济深度融合。今年政府工作报告更是首次将“大力推进现代化产业体系建设,加快发展新质生产力”列为第一大任务,其中单列“深入推进数字经济创新发展”板块。与传统生产力相比,新质生产力更加强调创新驱动作用,而创新驱动以智力、算力、算法、数据等创新要素为基础。数字经济不再是单一的产业、单一的集群,而是成为宏观经济新动能的内核驱动力。
事实上,近年来我国数字经济市场建设也取得了长足进展。《数字中国发展报告(2023年)》显示:2023年,我国数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%左右,提前完成“十四五”数字经济发展规划目标;算力总规模达到230EFLOPS(EFLOPS是指每秒百亿亿次浮点运算次数),居全球第二位;数据生产总量达32.85ZB(1个ZB等于十万亿亿字节),同比增长22.44%等等。
(二)数据要素顶层设计和配套体系不断完善
习近平总书记指出:“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局”。在党中央高度关注下,数据要素作为数字经济发展的核心抓手,其理论设计、顶层政策、细分规则不断完善,数据要素市场正在切实地经历从0到1的大时代。2021年,我国制定颁布了《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规,是数据安全领域的重要立法,为促进数字经济发展提供了坚实的法律保障。2022年,国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》,旨在通过一系列政策措施,构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全的数据基础制度,从而促进数据要素价值释放和数字经济发展红利的共享。2023年,财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定》,数据资产“入表”正式提上日程,对于推动数据要素市场化配置、提高相关会计信息支撑、激活数据价值方面有重大意义。同年,工信部等十六部门联合发布《关于促进数据安全产业发展的指导意见》,确立了数据安全产业发展目标;中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》,进一步明确了建设数字中国对于推进中国式现代化的核心地位,同时将数字技术创新体系与数字安全屏障并列为“两大能力”;中国人民银行发布《中国人民银行业务领域数据安全管理办法(征求意见稿)》,细化明确中国人民银行业务领域数据安全合规底线要求,填补了该领域数据安全管理制度保障的空白,具有较强的指导意义。2024年两会期间,关于完善数据要素市场顶层设计的声音不绝于耳,预计相关制度落地速度或将持续超预期。这些都为数据信托业务的开展提供了保障和指引。
(三)数据信托是信托行业转型的重要方向
随着发展数字经济和建设数字中国的顶层规划、部署逐步完善,数字经济时代已全面到来。“数字金融”作为金融工作“五篇大文章”之一,为包括信托公司在内的各金融机构指明了发展方向。数据信托作为服务数字经济、助力数字金融发展的一类创新业务形式,将在我国数据要素市场构建中发挥重要作用,也有望成为信托业转型发展的重要方向。
在新信托业务三分类政策框架下,数据信托拥有广阔的业务前景。数据资产作为一种新型资产,数据信托可以对应到“新型资产服务信托”这一资产服务信托业务类型,与监管部门积极推动信托回归本源、创新发展的指导思想高度契合;数据资产也可作为金融资产实现投融资功能,此时数据信托可以是一种资产管理信托业务;而在公益慈善信托业务领域,数据信托也可做出不可或缺的贡献,通过发挥数据资产的公共价值来实现造福公众等公益慈善目的。
(四)信托公司开展数据信托业务也面临一些挑战
一是数据确权问题。数据本质上具有非竞争性、公共性的特点,劳动力、资本、土地等传统生产要素完全排他的确权思路难以适用于数据资源,现实中实现清晰的数据确权存在较大难度。具体而言,数据要素类型多、应用场景广泛、流通使用链条涉及的主体多,导致权力主张主体多,而数据确权还需要兼顾保护数据安全、打破平台企业数据垄断、维护国家数据安全等多元目标,很难兼顾这些主体的利益诉求和多元目标的实现。如前所述,数据信托可以灵活实现数据产权的结构性分置架构,但在一些较复杂的业务场景中,如何精准地确权以及实现数据治理目标依然是充满挑战的。
二是数据估值问题。数据资产具有不同于传统资产的特性,如非实体性、依托性、可共享性、可加工性和价值易变性等,这就导致传统资产估值方法运用到数据资产时往往受限。例如,因数据资产成本与价值差异较大而使成本法难以适用,价值易变而使收益法缺乏评估标准,缺乏活跃的交易市场而使市场法缺少有效参考等等。因此,数据信托受托人应与其他信托主体、合作机构、监管等建立有效沟通,并积极寻求与其他专业机构建立合作,共同探索科学的数据资产估值体系,合理确定数据信托资产价值。
三是数据科技问题。数据信托业务的开展一般需要信托公司具备数据资产的运营托管、账户管理、交易执行、信息披露等数据资产基础服务能力,在一些应用场景下,可能信托公司还需要拥有一些数据生态圈的科技能力,如区块链、智能合约、隐私计算、脱敏加密、可信执行环境、联邦学习等,以确保数据资产权益的有效保护以及数据资产价值的充分挖掘。信托公司可与数据资源拥有方、数据资源运营方、技术公司方等各类专业机构加强合作,共同打造数智一体化数据信托服务体系。
四是数据市场问题。数据要素市场是以数据产品及服务为流通对象,以数据提供方、需求方为主体,通过流通实现各参与方诉求的场所,可具体细分为数据服务市场、数据分析市场、数据交易市场、数据加工市场、数据存储市场、数据采集市场等。根据人民大学信息资源管理学院发布的《数据要素市场化推进力指数研究报告(2023)》,当前我国数据要素市场化推进处于初级阶段,数据要素市场化程度整体较低,并呈现区域分化的特点:东部地区以广东省、北京市、上海市为代表,整体推进力水平位居全国前列,在基础环境、保障支持和执行推进方面都展现出了较为全面的推进能力;中西部地区整体表现相比东部地区的先进省份存在一定差距,不过贵州、四川、重庆等部分地区推进水平仍位于第一梯队。信托公司可在基础环境较好、制度保障健全、政策支撑较强、市场活跃度较高的地区率先进行数据信托探索,逐步积累业务经验,提升数据资产管理和服务能力。
注释:
①MIT科技评论评选的“2021年全球十大突破性技术”分别为:mRNA疫苗、GPT-3、数据信托、锂金属电池、数字接触追踪、超高精度定位、远程技术、多技能AI、TikTok推荐算法、绿色氢能。
②参见[美]弗朗西斯·福山:《信任:社会美德与创造经济繁荣》,郭华译,广西师范大学出版社2016年版。
③孙宏臣. 数据信托的困境与出路——权宜之计抑或制度创新——Expediency or System Innovation[J]. 经贸法律评论, 2022(3):115.
④冉从敬, 唐心宇, 何梦婷. 数据信托:个人数据交易与管理新机制[J]. 图书馆论坛, 2022,42(3):56-68.
⑤申卫星. 论数据用益权[J]. 中国社会科学, 2020(11):110-131.
⑥黄京磊, 李金璞, 汤珂. 数据信托:可信的数据流通模式[J]. 大数据, 2023,9(2):67-78.
⑦夏义堃, 管茜, 李纲. 数据信托的内涵、生成逻辑与实现路径——基于数据流通视角的分析[J]. 图书情报知识, 2022,39(5):109-119.
责任编辑:Tnews